從「競爭」到「實驗」：論政府對公辦民營學校的政策思維

一、            前言

民國88年2月3日國民教育法第4條修正之前，國民教育仍是以政府辦理為原則[1]，為排除國家壟斷國民教育、限制私人興辦國民教育之規定[2]，立法院不僅三讀通過刪除國民教育法第4條第1項由政府辦理為原則之規定，並且增訂第3項內容[3]賦予地方政府得將國民教育委託私人辦理之權力。同年6月23日公布之教育基本法，進一步保障私人興學[4]，並於第7條第2項[5]擴大委託私人辦理的範圍擴及各級公立學校。以上兩大法律的制訂與修正，使台灣公辦民營學校有正式的法源依據，可謂公辦民營學校的濫觴。

其後，許多地方政府也紛紛制訂自治法規[6]，讓公辦民營學校有進一步具體實現的可能（陳麗嬌，2004：3），目前教育部也正研議制訂「公立國民小學及國民中學委託私人辦理條例」，進一步解決當前地方自治法規於教師權利與受託學校法律定位不明等實務困境。因此，檢視近10年來公辦民營學校的法制演變，在法制體系的愈趨完備下，未來其數量的擴增上，是可預期的。

不過，公立學校委託私人辦理的意義為何，涉及政府對公辦民營學校的定位。倘關注的是學校辦學的績效，則策略將著重於引進自由市場的機制，透過競爭，控管學校的辦學績效。倘重視的減輕政府財政的負擔，則主要策略將是降低學校辦學的門檻，如減少取得校地與興建校舍的困難與負擔，以利民間資源的引進。倘在意的是教育內涵的多元化，則核心策略是引進有理念的辦學者，賦予經營者較高的自主辦學空間，以利教育創新。

因此，政府對於公辦民營學校的政策思維，將會隨著定位的不同，而開展不同的公辦民營學校面貌。何種公辦民營學校的政策思維是比較符合教育本質與兼顧現實條件，是本文的主要研究目的。筆者將試著藉由美、台兩地的公辦民營學校之實務經驗，一方面呈現公辦民營學校的政策思維有不同的可能性，另一方面也凸顯政策思維不能脫離現實條件的脈絡，但縱然如此，筆者認為政府的政策思維不能只是被動的侷限於現實的困境中，應積極回歸教育本質的思考，主動提出前瞻政策可能性。

二、            競爭觀

由於公立學校的經營績效欠佳，因此美國1990年代教育改革者的主要興趣在於透過各種重整方式，突破科層體制的束縛限制，使學校擁有較多的自主空間，以改進公立學校的教育品質，這是公辦民營學校產生的時代背景（曹俊德，1998、王如哲，2002）

美國公辦民營學校的發展與學校選擇運動的興起，有密不可分的關係，兩者都希望改進學校的績效責任，提升成本效益（賴志峰，2006：68）。這與美國80年代新保守主義、新右派抬頭息息相關。新右派的基本想法不同於凱因思主義的大政府主張，認為政府應減少干預市場經濟。主張鬆綁（deregulation）、分權（decentralization），其目的在追求：效率、品質、競爭力、生產力。影響教育改革的潮流，便有學校選擇運動（School Choice Movement）產生，符應自由市場論述下的「自由競爭」概念，目的在於將教育市場化，透過自由競爭以提高學校的品質（楊巧玲，2000：2-4）。

另一方面新右派思潮所帶來的民營化思潮，也促使公辦民營學校的產生。民營化有兩種定義：（一）將政府撤離財貨（goods）與服務之生產與提供，或將所有權從公部門移轉私部門（二）縮減公部門在財貨生產與服務提供的角色，以減少政府干預，擴大私部門的份量。公辦民營是屬於「民營化」類型中的其中一種：「委託」（delegation），即公部門委託私部門經營全部或部分之財貨生產或服務提供，但仍負起監督之責(賴志峰，2006：23）。

因此，將公辦民營學校視為民營化的一種措施，由政府設立，委託民間團體經營，藉由自由市場的競爭機制，提升教育品質與辦學績效（賴志峰，2006：26），在美國確有產生正向的連鎖效應，尤其是引發責任績效、成果導向改革之必要激勵因素（王如哲，2002：94）。

之所以有如上的效應，筆者認為與美國教育體制的規劃有關。相對於中央集權的法國而言，美國向來被視為是「地方分權」的教育行政制度，分為「聯邦－州－地方」三級，但教育最高權力屬於各州（沈姍姍，2000：216），而地方學區(Local School District)則是最基層的教育行政單位，是中小學最直接的監督與管理單位。學區內設有地方教育董事會（board of education）與地方教育局（office of superintendent / central office）。前者是決策單位，負責選教育局長、選擇建校地點、決定教師薪資與稅率，而地方教育局負責執行教育董事會之決策，學區內的中小學都受教育局監督與管理。由於學區擁有財政自主權，可向學區居民課稅，做為學區教育經費的來源。

當經營者獲得經營公立學校的特許狀（charter）時，便須向提供經費的學區教育董事會與教育局負責，藉由展現學生的學業成就，以證明辦學績效，藉以確保自主辦學的空間（王如哲，2002：86）。

上述在美國場域發生的公辦民營學校，是否可能在台灣發生？筆者認為可能性不高，面臨下列幾點困難：

一、「自由市場的競爭機制」不需依賴公辦民營學校。「自由學區」或「共同學區」，或是「自由遷移」，造成所屬學區內學生流失，對公立學校的生存威脅較大，才比較像是自由市場的競爭機制。尤其少子化因素造成減班與教師超額，衝擊教師在同一學校任職的穩定性，學區制不再是公立學校保障學生來源的穩定依靠（游進年、馮清皇，2004：43-44），某種「類自由市場」的衝擊，已隨著少子化在教育現場出現。

二、公辦民營學校要產生自由市場的競爭機制，必須要有一定的數量，但目前實務上受限於法規、經驗與民間財力，無法造成可觀的量變。

綜上所述，以台灣當前的環境，公辦民營學校不太可能出現如美國自由市場般的景象，這意味著競爭模式不見得適用於台灣，但這也並不意味公辦民營學校沒有存在的必要性，可是如果政府還需要將學校委託民間經營，其意義又是為何？

三、            實驗觀

筆者認為Csikszentmihalyi（2005(1999）)於創造力所提出的「系統觀點」（systems perspective）對公辦民營學校的存在意義具有啟發性。在此，必須先瞭解「系統觀點」於創造力研究上的三個層次意涵。

第一，系統觀點超越傳統心理學於創造力僅關注個人特質的研究取向。

Csikszentmihalyi 認為創造力不純粹是個人心智運作過程，一件作品或想法是否有創意，得經社會認可。因此「創造是一種經由生產者與觀看者之間互動所建構起來的現象。創造並非個人的產品，而是社會體系對於個人作品做出評斷的結果」（Csikszentmihalyi，2005：413）所以，「使創造實現的是社會而非個人」（同上引，頁436）。換言之，個人的「創造過程」與作品是否受「社會認同」，這兩件事必須等同為一件事來看待，這不僅是創造力的「認識論」基礎，也是其「方法論」的根本（同上引，頁413）。

第二、系統觀點是包含「環境」在內的觀點。

所謂的「環境」有兩個面向，其一是文化的，或象徵性的，具跨時空性，具體表現在「領域」（Domain）上。其二是社會的，具特定時空性，具體表現在「場域」（Field）上，只有在個人與領域和場域產生互動的交集處，才能觀察到創造的動態過程，如圖1（同上引）。

圖1  Csikszentmihalyi之「創造力系統觀點」

（修改自Csikszentmihalyi（2005：414）、詹志禹(2003：151)、丁興祥(2009：232)）

就創造力而言，領域的存在先於個人。透過領域向個人傳遞訊息的過程，個人熟悉領域的規則與傳統，而想要改變領域的人，也在此過程中展開新想法的探索，而且只有透過與「舊的」對照，「新的」才有意義，換言之，原創的想法不可能憑空出現，「沒有規則就沒有例外，沒有傳統就沒有創新」。（同上引，頁413）。

Csikszentmihalyi認為「當一個人在一個領域中做出改變，一種會隨著時間傳遞下去的改變，就是創造」，但是在一個改變成為創造之前，「大部分新奇的想法很快就被遺忘了，只有經過某些具有決定權團體的認可，改變才可能得到採納，這些守門員就是所謂的『場域』」（同上引，頁414）。

第三、Csikszentmihalyi的「創造力系統觀點」，本身即是一種「演化模式」（同上引，頁415）。

演化是「一個開放系統透過對『變異』進行『選擇』和『保存』的自我組織歷程」，換言之，一個演化的基本模式應具備三種機制：變異機制、選擇機制和保存機制。（詹志禹，2003：149-151)。由此來看，如圖1所示，對於創造力而言，個人即為創造力的「變異機制」，場域為創造力的「選擇機制」，領域為創造力的「保存機制」。

回到公辦民營學校的議題上，倘試著採用Csikszentmihalyi的「創造力系統觀點」將公辦民營學校放在教育實驗的脈絡下， 將「公辦民營學校」視為創造力中的「個人」，扮演教育實驗的「變異機制」；而將「政府」視為創造力中的「場域」，扮演教育實驗的「選擇機制」；並將「教育學」視為創造力中的「領域」，扮演教育實驗的「保存機制」，如圖2所示，公辦民營的定位將有另一條新的出路。

圖2  教育體制之系統演化觀點

某方面而言，前述「競爭觀」底下的公辦民營學校放在圖二的脈絡下，似乎也能解釋公辦民營學校作為原有學校體系的「變異」，最終也能也變教育學的內涵，隨著時間而傳遞下去，並進一步影響其他公立學校的經營內涵，這當然也是Csikszentmihalyi之「創造力系統觀點所稱的「創造」或「創新」。

然而，筆者在此要強調的是政府扮演的角色與定位，會因為立論基礎的不同，將會產生不同的「激勵變異」效果，而且政府對於公辦民營學校的政策思維，與政府所處的社會與文化脈絡息息相關。

對台灣地方政府而言，雖然各級學校的興辦是其自治事項，但財政困難卻是地方教育的主要挑戰。許多縣市的教育預算超過縣市總預算的二分之一，更甚者是教育預算中，有高達八成屬於人事經費，實質用於提升教育軟硬體建設品質的教育經費不到兩成。在這種惡劣的財政條件下，教育單位面對財主單位的壓力，不得不去思考增加收入的可能性。因此，為減輕政府財政負擔，不僅是政府業務委託民間辦理的主因之一（人事行政局，2001：3-4），亦是部分縣市辦理公辦民營學校的主要因素，具體的案例如新北市的承租模式（信賢種籽實驗國小）就與舊校舍的活化再利用有關，另外桃園縣與升格前的台南市之BOT模式（諾瓦兒童創意學校、台南市慈濟高中、台南市慈濟國小）減輕地方政府設立新學校的高額經費負擔。

但是對於民間有意興學者而言，辦學的目的並不在於營利，縱使租金低廉，但長期得自負盈虧，仍是辦學的主要困境，連帶影響的是家長的負擔更形加重，而且學生來源也僅限於中上收入家庭，不利於學校多元性的開展（賴志峰，2006）。換言之，對於公辦民營學校，政府必須提供一定之經費或補助才能吸引民間資源的投入（周志宏，2010：4）。

既然一方面政府有財政上的壓力，另一方面民間又期待政府能投入較多的資源，在這兩難的情況下，政府如何定位公辦民營學校更顯重要。筆者主張公辦民營學校以教育實驗的方式存在，如此一來就給予公辦民營學校的經營者有「創新」的機會，當然此創新是否有可能實現，亦有待有志者說服政府等相關守門人，包含審查單位、民意機構、學校所在地的社區民眾等，為何其辦學理念是值得被支持的。為何政府要提供這樣一種機會給民間的辦學者，不僅僅是要鼓勵私人興學，或者僅僅是降低私人循私立學校法辦學的門檻，或增加家長教育選擇權而已，更重要的意義在於增加文化基因的多樣性，更精確的說，教育學作為一種領域，想要永續與常青，教育學基因的多樣性是不可或缺的。如同Csikszentmihalyi所說創造即在改變瀰母（meme），瀰母是文化模仿的單位，是文化建構的基礎，瀰母基於文化，如同基因之於生物。（Csikszentmihalyi，2005：415）。因此，公辦民營學校作為教育實驗的先鋒，其對於教育多元化的意義，猶如生物多樣性對於地球永續生存的意義。

如果，政府是以教育實驗的立場來定位公辦民營學校，如此一來有兩件事需要進一步被考量：一、政府需要辦哪一種教育實驗？二、公辦民營學校所進行的教育實驗如何對體制學校產生影響？

教育實驗的可能性非常多，對政府而言當然希望能永續發展，不僅較能減少窒礙難行的實務問題，而且較能保障學生的受教權，因此引進已有成功案例的學校體系，遠比純由教育理想發展出來的實驗計畫更有保障。因此，政府在徵求教育實驗計畫時，應可扮演更主動的角色，做好事前更周延的評估，才能更清楚需求，以提高教育實驗的正向效益。

當公辦民營學校以教育實驗的姿態出現時，要更強化其與體制學校的交流與互動，尤其是在課程與教學的內涵上，這也才有可能對體制學校形成正向的轉化效益。因此，教育當局應當更細緻與公辦民營學校規劃成果分享的議題、方式與內容，突破以往參觀、聽講的舊模式，試著引發參訪者的問題意識，才有可能進行更深層、更聚焦的對話。

四、            結語

筆者服務於新北市政府教育局，主管公辦民營學的申請與管理，最困難之處在於：我們以何種立場引介非體制學校？如何面對申請以外的第三者對於公辦民營學校的質疑與挑戰？例如：為什麼是華德福學校？而不是蒙特梭利學校？為什麼需要另類學校？這些問題都促發筆者回到公辦民營學校辦理的必要性，重新思考辦理這項業務的積極意義。

無論從實務上或文獻上，為什麼要公辦民營學校的理由不外乎：鼓勵私人興學、保障學生受教權、增加家長教育選擇權、提升學校辦學績效、活化再利用閒置校舍等等，但這些理由並無法完全說服教育當局為什麼。例如鼓勵私人興學，自私立學校法於97年1月16日修正公布全文89條，業已進一步降低私立學校辦學門檻，倘如果還是有人覺得門檻太高，根本解決之道還是回到修正私立學校法的正途上。再者如非學校型態實驗教育辦法，已在強迫入學的國民義務教育階段，開啟家長教育選擇權的大門，倘有人不滿意，則根本解決之道也還是回到修訂國民教育法或非學校型態實驗教育準則。其他如保障學生受教權、提升辦學績效、活化在利用閒置校舍等，本來就是公立學校應當積極辦理之事，沒有公辦民營學校，政府仍然要負起責任。

因此，清楚公辦民營學校的「定位」才是政府部門的根本問題。筆者認為既然「競爭模式」的公辦民營學校不見得適用於台灣，就應當兼顧現實，回歸教育本質思考，體認公辦民營學校於教育多元化的意義，猶如生物多樣性對於地球永續生存的意義。因此，公辦民營學校以教育實驗的姿態，作為教育學的創新者，政府應當以具體的經費補助及研擬可行的法律規範，慎選有理念的經營者，以利能引進民間的活力與動能，提出新穎而適當的教育創新作為，更積極的促進公辦民營學校與現有體制內學校做實質的交流與互動，以便能擴大「創新作為」的正向效益。

抱持著「實驗模式」來辦理公辦民營學校，意味著政府其實還有更前瞻的作為空間，有待公部門的積極開創。

參考文獻

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[1]民國68年5月23日公布之國民教育法第4條第     1項為：「國民教育，以由政府辦理為原則」。

[2]參見國民教育法立法沿革，http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lglaw?@2:1804289383:f:NO%3DE01718*%20OR%20NO%3DB01718$$10$$$NO-PD，取自2011/1/31。

[3]國民教育法第4條前3項內容依序為：「國民教育，以由政府辦理為原則，並鼓勵私人興辦。」、；「公立國民小學及國民中學，由直轄市或縣（市）政府依據人口、交通、社區、文化環境、行政區域及學校分布情形，劃分學區，分區設置；其學區劃分原則及分發入學規定，由直轄市、縣（市）政府定之。」；「前項國民小學及國民中學，得委由私人辦理，其辦法，由直轄市或縣（市）政府定之。」，從以上幾項法條內容而言，國民教育已容許私人參與。

[4]詳見立法院公報第88卷第31期院會紀錄，頁381至384。

[5]教育基本法第7條第2項為：「政府為鼓勵私人興學，得將公立學校委託私人辦理；其辦法由該主管教育行政機關定之。」

[6]例如高雄縣政府於89年5月公布「高雄縣鼓勵民間參與經營教育事業自治條例」，宜蘭縣政府於91年1月公布「宜蘭縣屬國民中小學委託私人辦理自治條例」，桃園縣政府於92年1月公布「桃園縣公立學校委託民間經營自治條例」，臺北縣政府於92年2月公布「臺北縣立國民中小學委託民間辦理自治條例」，臺中市政府於92年7月公布「臺中市立中小學委託民營自治條例」。